“户籍改革的重点,是要剥离附加在户口上的权益和福利,同时又必须找到一种替代性的人口管理手段,以保证人口的有序流动,这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。”近日,国务院发展研究中心社会发展研究部(以下简称“国研中心社会部”)副部长贡森在接受中国青年报记者采访时说。

     受国家发改委社会司委托,国研中心社会部最近完成了“主体功能区人口管理政策研究”,提出了促进人口经济分布协调的政策思路和系列政策措施,其中对于户籍改革有着独到的阐述。

     近年来,关于户籍改革的呼声一直很高。社会上较为流行的有两种观点,一种观点是取消户籍制度,另一种观点认为要实现完全的迁徙自由。课题组认为,“户籍”本身其实只是一种登记制度,关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利,造成身份差别。“在地区差别较大或既得利益阻力较强的时候,即使取消了‘户籍’这种区分办法,也会有另外的办法来进行区分,以维持身份和权利差别。”国研中心社会部部长葛延风说。

     因此,课题组认为,当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则,使原来的“高门槛、一次性”,过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件,就可以办理居住证,享受与原户籍人口同等的选举权和就业权,同等参加社会保险的权利,以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健;而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格,要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得;在一些大城市和特大城市,部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格,可以通过更合理的替代性管理手段,有条件地放开。

      户籍是怎样与福利捆绑的

     贡森告诉记者,户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度,但我国的户籍制度被附加了过多的权利,演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据课题组调查,目前与户籍挂钩的个人权利有20多项,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面,其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

    “我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议,正是因为它与公民的权利分配全面挂钩。”贡森说。

     在我国,户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外,在不同的历史阶段,还承担了其他重要功能。

     计划经济时期,在粮食短缺和重工业优先发展的战略背景下,户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用,以保证工业化的积累和保护城市就业。“1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是,由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外,且农民在决策过程中几乎没有发言权,只面向城市居民这一小部分人口的广泛福利,诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了。”

     20世纪80年代以来,随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长,户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化,但同时,户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。

     贡森说,这除了既得利益原因之外,也是由于地方政府出于管理方便,倾向于把既有的户籍作为管理手段。“从以上两个阶段户籍制度的功能来看,其实质都是起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会,改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于,计划经济时期,户籍制度分配功能的发挥,在很大程度上是国家战略的要求;而改革开放以后,户籍制度功能的发挥,则主要是既得利益主导的结果。”

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